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Una recente sentenza del TAR di
Lecce riabilita il FAX come strumento "idoneo" e
giuridicamente valido, per le comunicazioni tra
pubbliche amministrazioni. L'articolo di Sarah Ungaro e
Francesca Giannuzzi dello Studio Legale Lisi, commenta
la sentenza alla luce delle indicazioni sulla Posta
elettronica certificata contenute nel Codice della PA
Digitale. i due testi non sono in contrasto?
Una recentissima sentenza del TAR
Lecce[1], che si inserisce nel solco di un orientamento
giurisprudenziale consolidato[2], ripropone l’assunto
che le comunicazioni a mezzo fax, poste in essere tra
diverse pubbliche amministrazioni siano idonee a
determinare conoscenza legale da parte del soggetto
pubblico destinatario.
Premesso l’indiscusso obbligo di
accettazione delle Pubbliche Amminsitrazioni delle
istanze inviate via fax dai privati cittadini, pare
opportuno rilevare tuttavia come, sebbene alla luce
dell’art. 47 CAD (d. lgs. n. 82/2005), così come
novellato dal d. lgs. 235/2010, il Legislatore sembri
prediligere la strada maestra delle comunicazioni
telematiche tra pubbliche amministrazioni, lo strumento
del fax rimanga un mezzo di comunicazione valido a far
presumere la conoscenza effettiva del documento così
inviato. Questo nonostante nel richiamato articolo 47
del CAD[3] non si menzioni affatto lo strumento del fax,
né si richiami l’art. 38 del TUDA[4] (D.P.R. 445/2000).
Al contrario, l’art. 47 del CAD
impone che la trasmissione di documenti tra le pubbliche
amministrazioni avvenga mediante la posta elettronica
certificata o in cooperazione applicativa, subordinando
la validità degli stessi, ai fini del procedimento
amministrativo, alla verifica della loro provenienza. Al
secondo comma, poi, sono indicate le ipotesi in cui ai
fini della validità delle comunicazioni se ne ritiene
verificata la provenienza, ossia: quando queste siano
sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma
qualificata; se siano dotate della segnatura di
protocollo ex art. 55 D.P.R. 445/2000; se sia comunque
possibile accertarne la provenienza secondo quanto
previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche
di cui all’art. 71 del CAD; se siano trasmesse
attraverso i sistemi di posta elettronica certificata ex
D.P.R. n. 68/2005.
Sembrerebbe, dunque, che l’utilizzo
del fax nelle comunicazioni tra pubbliche
amministrazioni venga legittimato dall’ipotesi residuale
di cui alla lett. c), 2° comma, dell’art. 47, che
rimanda all’utilizzo di diversi strumenti, previsti in
altre norme dell’ordinamento, comunque idonei a
garantire una corretta verifica della provenienza della
comunicazione da parte del destinatario.
In virtù di tale previsione
residuale, tuttavia, a ben guardare non pare potersi
correttamente operare un implicito rinvio all’art. 38
del TUDA (testo unico sulla Documentazione
Amministrativa) che, non a caso, è inserito nella I
sezione del Capo III del provvedimento, dedicata alle
modalità di trasmissione di Istanze e dichiarazioni da
presentare alla pubblica amministrazione, con ciò
volendo contemplare la possibilità di utilizzo dello
strumento fax con preciso riferimento alle comunicazioni
rivolte dai cittadini all’indirizzo delle pubbliche
amministrazioni.
Diversamente, l’art. 47 del CAD è
sì una norma che disciplina le comunicazioni rivolte a
una pubblica amministrazione, ma specificamente quelle
trasmesse a questa da un’altra pubblica amministrazione.
E in tale previsione il nostro Legislatore ha scelto di
non indicare il fax fra gli strumenti messi a
disposizione delle Pubbliche Amministrazioni per
comunicare o trasmettere documenti ad altre
amministrazioni.
La sentenza in commento, oltre ad
annoverare il fax tra gli strumenti di comunicazione
idonei a determinare legale conoscenza da parte del
destinatario ex art. 43 comma 6 del D.P.R. n.
445/2000[5], riconduce la tesi favorevole al suo impiego
non solo alla universale accettazione del fax quale
mezzo di comunicazione, ma anche alle caratteristiche
tecniche di tale strumento: il TAR afferma che il report
indicativo dello status del documento inviato
costituisce valida prova del buon esito della
trasmissione. Il Giudice Amministrativo, in altre
parole, decide di “fidarsi” della capacità di tale
strumento di comunicazione di dare prova della
provenienza del documento trasmesso.
In realtà, sotto il profilo della
verifica della provenienza del documento trasmesso, il
livello di garanzie offerto dal fax risulta di gran
lunga inferiore a quelle fornito, per esempio, dalla
posta elettronica certificata. Non si può escludere, a
titolo esemplificativo, che la data e l’ora di invio
indicata nel rapporto di trasmissione nelle mani del
soggetto emittente non corrisponda alla data di
effettiva ricezione del documento da parte del
destinatario, vuoi perché la materializzazione dello
stesso può avvenire successivamente per mancanza di
carta nel fax o per scarsità del toner nel relativo
apparecchio, vuoi perché il citato rapporto può essere
manomesso attraverso gli odierni strumenti informatici.
Sulla scorta di queste
considerazioni, il fax non solo non è un vettore sicuro
rispetto allo strumento della PEC, ma non è idoneo
neppure a offrire, attraverso il suo rapporto di
trasmissione, una data certa, che per esempio è
garantita dalla segnatura di protocollo. Il fax, dunque,
può essere equiparato a un sistema di posta elettronica
semplice e rientra nel novero delle riproduzioni
meccaniche previste dall’art. 2712 c.c.: i documenti
trasmessi, perciò, «formano piena prova dei fatti o
delle cose rappresentati, ove la parte contro cui (le
riproduzioni) sono prodotte non ne disconosca la
conformità ai fatti o alle cose medesimi» (Cass. Civ.,
sez. lav., n. 6911/2009).
* Sarah Ungaro e Francesca
Giannuzzi - Digital&Law Department - Studio Legale Lisi
- www.studiolegalelisi.it
[1] Sent. TAR Lecce Sez. I, n. 1569
del 9.9.2011
[2] Si vedano, da ultime: Cons. di
Stato, sez. V, sent. del 16.09.2011, n. 5213; T.A.R.
Sicilia Catania, sez. III, sent. del 07.04.2011, n. 861;
T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II, sent. del 10.02.2011,
n. 247.
[3] L’art. 47 del CAD, rubricato
“Trasmissione dei documenti attraverso la posta
elettronica tra le pubbliche amministrazioni” sancisce:
“Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche
amministrazioni avvengono [di norma] mediante l'utilizzo
della posta elettronica o in cooperazione applicativa;
esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo
una volta che ne sia verificata la provenienza. Ai fini
della verifica della provenienza le comunicazioni sono
valide se: a) sono sottoscritte con firma digitale o
altro tipo di firma elettronica qualificata; b) ovvero
sono dotate di segnatura di protocollo di cui
all'articolo 55 del decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445; c) ovvero è
comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza,
secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle
regole tecniche di cui all'articolo 71; d) ovvero
trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica
certificata di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68. Le pubbliche
amministrazioni e gli altri soggetti di cui all'articolo
2, comma 2, provvedono ad istituire e pubblicare
nell'Indice PA almeno una casella di posta elettronica
certificata per ciascun registro di protocollo. La
pubbliche amministrazioni utilizzano per le
comunicazioni tra l'amministrazione ed i propri
dipendenti la posta elettronica o altri strumenti
informatici di comunicazione nel rispetto delle norme in
materia di protezione dei dati personali e previa
informativa agli interessati in merito al grado di
riservatezza degli strumenti utilizzati”.
[4] L’art. 38 del TUDA ammette che
le istanze e le dichiarazioni da presentare alla PA o ai
gestori o esercenti di pubblici servizi vengano inviate
anche per fax o via telematica.
[5] Il citato comma 6 dell’art. 43
del TUDA infatti così recita “I documenti trasmessi da
chiunque ad una pubblica amministrazione tramite fax, o
con altro mezzo telematico o informatico idoneo ad
accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il
requisito della forma scritta e la loro trasmissione non
deve essere seguita da quella del documento originale”. |
