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La crisi ha dimostrato che i mercati non sono in grado di autoregolarsi,

che vi era un pericoloso divario tra lo spazio di azione dei mercati e quello delle

politiche pubbliche (markets overgrow governments): le autorità preposte alla

vigilanza sui grandi intermediari hanno continuato ad essere nazionali.

Il nazionalismo economico ha contribuito all'incubazione degli elementi di

instabilità e ha ostacolato la gestione della crisi quando questa è scoppiata.

Il tutto per il prevalere in ogni aspetto della vita economica di un'ottica di

breve periodo, con un eccessivo restringimento degli orizzonti temporali. Anche

i principi contabili internazionali hanno enfatizzato più del dovuto il parametro

del mark-to-market, come se il valore dell'impresa fosse il prezzo al quale può

essere venduta oggi.

L'Unione monetaria ha rappresentato un importante veicolo di

integrazione economica e politica dei popoli.

L'adesione dell'Italia alla moneta unica fin dalla sua istituzione ha

costituito per il paese un importante strumento per garantire la stabilità della

moneta, esercitando un effetto di disciplina nel mantenimento di politiche

fiscali orientate alla stabilità (abbiamo superato, con successo, nel 2006-08) la

procedura di disavanzi eccessivi, almeno prima dello scoppio della crisi.

Tuttavia nell'unione economica e monetaria l'enfasi è stata posta

maggiormente sugli aspetti monetari, meno su quelli economici, in particolare

sul coordinamento di quegli aspetti dell'Unione che attengono più alle politiche

economiche che a quelle monetarie.Più volte sono stati rilevati da autorevoli

personalità un disallineamento, uno squilibrio o una "zoppia" negli assetti

europei: la coesistenza di una politica monetaria unica, di carattere federale, e

di politiche economiche, in particolare fiscali, che hanno mantenuto le

caratteristiche nazionali.

Poiché la politica monetaria è unica - quella svolta dalla BCE - sarebbe

stato necessario un maggior coordinamento delle politiche non monetarie, in

particolare di quelle fiscali, come era stato suggerito da autorevoli fonti al

momento della sottoscrizione del Patto di stabilità e crescita.

Allo stesso tempo un'unione economica avrebbe richiesto un mercato

interno pienamente integrato in tutti i suoi aspetti e un accentuato impegno

per politiche a favore della produttività e della competitività (Agenda di Lisbona

e Europa 2020).

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La crisi ha messo in tutta evidenza le carenze del precedente assetto

della governance della UE. I meccanismi previsti dal Patto di stabilità e crescita

si sono rivelati insufficienti a garantire il mantenimento di sane politiche fiscali.

L'Unione europea è corsa ai ripari, e negli ultimi anni ha introdotto

positive innovazioni nella sua governance.

I cambiamenti che sono intervenuti negli assetti di vertice della

governance, con l'istituzione di un Presidente permanente del Consiglio

europeo, e di un Rappresentante permanente per la politica estera, vanno nel

senso di un superamento del metodo puramente intergovernativo.

Con la sottoscrizione del patto Euro-Plus per la prima volta assistiamo

all'assunzione di impegni che mirano a una reale integrazione economica e al

completamento del mercato unico.

L'istituzione della European Financial Stability Facility e la sua prevista

sostituzione dal 2013 con un Meccanismo europeo di stabilità inseriscono nel

contesto europeo una forma di "lending of last resort", in grado di fronteggiare

potenziali crisi di liquidità degli Stati partecipanti alla moneta unica, superando

una dogmatica posizione di "no bail out" che prevaleva in passato.

Nel nuovo assetto coesisteranno 3 meccanismi di supervisione

sovranazionale: fiscale, macroeconomico, macrofinanziario, per quali andranno

ben delineati gli ambiti di competenza, per evitare duplicazioni e

sovrapposizioni.

L’ITALIA E IL SEMESTRE EUROPEO

L’istituzione del semestre europeo ha comportato un ulteriore

cambiamento nel ciclo di programmazione della decisione del bilancio in Italia

che era stato da poco modificato con la legge n. 196 del 2009, che ha recato

profonde innovazioni nel sistema del bilancio dello Stato; si è reso quindi

necessario intervenire con la legge 7 aprile 2011, n.39 in modo tale da rendere

la nostra procedura compatibile con i nuovi tempi e i nuovi modi della

procedura europea.

Può quindi dirsi che questa riforma, che ha caratteristiche strutturali,

rappresenti il primo intervento che accoglie le indicazioni recate dal Pacchetto

sulla Governance Europea e costituisce, al tempo stesso, il sistema normativo

che consente, sul piano della programmazione economica e della formazione e

gestione del bilancio, di perseguire adeguatamente le linee di sviluppo del

semestre europeo, mirando al puntuale adeguamento alle nuove procedure

europee, essenzialmente: sostituendo la Decisione di finanza pubblica con il

Documento di economia e finanza, disponendo l’obbligo di una Nota di

aggiornamento entro settembre e, soprattutto, inserendo tra i princìpi ispiratori

del nuovo assetto ordinamentale della finanza pubblica la “coerenza con le

procedure e i criteri stabiliti dall’Unione europea”.

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In tal modo, mediante la nuova strumentazione introdotta dovrebbe

realizzarsi il pieno controllo dei conti, conferendo così maggiore efficacia

all’azione di Governo e Parlamento e valorizzando la stessa vita democratica

del nostro Paese.

Difatti l’anticipo al 10 aprile della presentazione del nuovo documento

programmatico appare coerente con la tempistica stabilita in sede europea;

l’approvazione parlamentare avverrà entro lo stesso mese per fornire alla

Commissione europea il quadro degli obiettivi economico-finanziari. Anche le

modalità di coinvolgimento delle autonomie territoriali e la struttura della Nota

di aggiornamento sono state riviste.

Opportunamente, a mio avviso, si è colta l’occasione per intervenire al

fine di conseguire più stringenti obiettivi di controllo della finanza pubblica,

attraverso misure intese a rafforzare la disciplina fiscale e a favorire la

riduzione del debito. In tal senso si muovono il divieto di utilizzo – salvo che

nel caso di riduzioni di entrata – del margine positivo del risparmio pubblico

per la copertura della legge di stabilità; il divieto di utilizzo delle maggiori

entrate rispetto alle previsioni per la copertura di nuovi o maggiori oneri;

l’estensione dei limiti quantitativi previsti nella delega per il completamento

della riforma del bilancio alle spese non rimodulabili anche mediante la

definizione di tetti di spesa, nonché l'obbligo di esplicitare obiettivi di

accelerazione della riduzione del debito nella prima sezione del Documento di

economia e finanza.

Il complesso delle misure di accentuazione del rigore nella gestione della

finanza pubblica costituisce una prova dell’impegno dell’Italia nel percorso di

risanamento finanziario.

Fin dalle conclusioni dell’ECOFIN del 15 marzo di quest’anno, che hanno

costituito la base per le decisioni del Consiglio Europeo del 24-25 marzo, è

stato raccomandato “l’utilizzo o la costituzione di istituzioni pubbliche o

organismi che forniscano analisi indipendenti, valutazioni e previsioni sugli

argomenti di politica fiscale interna come una strada per rinforzare la

governance fiscale e assicurare la sostenibilità di lungo termine”.

In tale contesto, va sottolineata la funzione esterna di garanzia esercitata

dalle Istituzioni superiori di controllo e, per l’Italia dalla Corte dei conti, che ho

l’onore di presiedere.

Per la sua posizione di rilevanza costituzionale, e quindi di indipendenza,

di neutralità e di terzietà, è infatti proprio la Corte dei conti che, nel mio Paese,

può offrire al Parlamento, alle altre assemblee elettive e, più in generale, allo

Stato-comunità, così come alle Istituzioni europee ed internazionali, quelle

garanzie di verifica dell’affidabilità dei conti pubblici cui guardano con

particolare attenzione i mercati finanziari.

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Di qui l’impegno sempre più intenso che dedichiamo ai nostri referti

annuali sulla finanza pubblica, mentre sempre più stretta si fa la nostra

interazione con il Parlamento, come è testimoniato dal moltiplicarsi delle

occasioni in cui siamo chiamati ad esprimere le nostre valutazioni.

Va quindi ribadito come le guarentigie magistratuali che la Costituzione e

la legge ci riconoscono siano, fra l’altro, proprio al servizio della tutela della

credibilità di quelle “analisi, valutazioni e previsioni indipendenti”

raccomandate in sede Europea.

Una volta affermata l’importanza del ruolo delle Istituzioni Superiori d

controllo e di quale sia il rapporto della Corte dei conti con il Parlamento

nazionale, nel contesto delle analisi della programmazione economica e delle

misure prese per fronteggiare l’attuale crisi, ritengo opportuno tratteggiare i

passi concreti realizzati in Italia che attengono proprio a tali interventi e sui

quali la Corte dei conti si è espressa nell’esercizio del ruolo assegnatole

dall’ordinamento costituzionale.

Il 6 maggio 2011 l’Italia ha presentato l’aggiornamento del suo

programma di stabilità 2011, relativo al periodo 2011-14 e il suo programma

nazionale di riforma 2011-2012.

Con una decisione del 12 luglio 2011 il Consiglio europeo, formulando un

parere sull’aggiornamento del programma di stabilità presentato dall’Italia,

relativo al periodo 2011-2014 e sul Programma nazionale di riforma 2011, ha

raccomandato che il paese adotti nel periodo 2011-12 provvedimenti al fine di:

- attuare il risanamento finanziario previsto, allo scopo di garantire

la correzione del disavanzo eccessivo, in linea con le

raccomandazioni del Consiglio nell’ambito della procedura per i

disavanzi eccessivi, portando alla diminuzione dell’elevato

rapporto debito pubblico/PIL;

- sostenere gli obiettivi per il periodo 2913-24 e il raggiungimento

previsto dell’obiettivo di medio termine entro il 2014, con misure

concrete entro l’ottobre 2011;

- rafforzare il quadro introducendo tetti di spesa vincolanti e

migliorando il controllo di tutti i sottosettori pubblici.

- combattere la segmentazione del mercato del lavoro, a garantire

che la crescita dei salari meglio rifletta l’evoluzione in termini di

produttività e delle condizioni locali e delle singole imprese;

- estendere il processo di apertura del settore dei servizi ad

un’ulteriore concorrenza, in particolare nell’ambito dei servizi

professionali;

- migliorare il quadro per gli investimenti del settore privato nella

ricerca e nell’innovazione;

- adottare misure per accelerare la spesa atta a promuovere la

crescita, cofinanziata dai fondi della politica di coesione, onde

ridurre le persistenti disparità regionali.

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Le raccomandazioni del Consiglio europeo del 12 luglio 2011 e il

peggioramento dei mercati internazionali verificatosi tra luglio e agosto scorsi

hanno indotto il Governo italiano ad adottare una serie di provvedimenti

straordinari .

I pacchetti di misure adottate dovrebbero consentire di raggiungere il

pareggio di bilancio nel 2013 e di riportare il rapporto debito/PIL saldamente

su un sentiero di diminuzione, cosi come era stato dal 1994 al 2004 e poi nel

2007.

I provvedimenti sono stati adottati segnatamente con il decreto legge

n.98 del 6 luglio ed il decreto legge n.138 del 13 agosto, e sono stati approvati

dal Parlamento in tempi rapidi, il primo, con la legge 111 del 15 luglio ed il

secondo con la legge 148 del 14 settembre; essi contengono misure ad ampio

raggio, finalizzate anzitutto ad anticipare il pareggio di bilancio già al 2013.

Le misure adottate riguardano:

- l’incremento delle entrate, in particolare attraverso l’aumento di un

punto percentuale dell’IVA;

- il taglio di spese delle Amministrazioni centrali e locali;

- la diminuzione della spesa per il personale pubblico;

- Il taglio delle pensioni sia nel settore pubblico che in quello privato;

- l’introduzione di un contributo di solidarietà, crescente fino al 10%, per

le pensioni e i redditi più elevati nel settore pubblico.

Una delle caratteristiche del nuovo pacchetto di misure è la previsione di

un meccanismo di salvaguardia automatico, che dovrebbe garantire in ogni

caso il raggiungimento degli obiettivi quantitativi in termini di saldi di bilancio,

al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di medio periodo stabiliti

dal Consiglio europeo.

La Corte dei conti, chiamata a dare il suo parere sulle misure in due

audizioni parlamentari (il 23 luglio e il 30 agosto) ha condiviso l’impostazione

generale delle misure, ma ha al tempo stesso espresso l’opinione che esse

sono per la parte predominante incentrate sull’aumento delle entrate,

parzialmente in contrasto con quanto indicato dallo stesso Governo nel

Documento di economia e finanza; inoltre le misure stesse sono attuate ancora

una volta per lo più attraverso tagli lineari, anziché essere selettive.

Un’altra osservazione della Corte riguarda il fatto che la natura delle

misure è tale che esse, ancorché giustamente miranti ad anticipare il

raggiungimento degli obiettivi di medio termine stabiliti dal Consiglio,

nell’attuale contesto di bassa crescita non appaiono ancora in grado di

innescare una fase espansiva per l’economia nazionale.

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Va peraltro considerato che è attualmente in corso di predisposizione un

nuovo pacchetto di misure orientate a favorire lo sviluppo economico,

integrando e completando, quindi un quadro di interventi di grande spessore,

in linea con le indicazioni emerse nel “Primo” Semestre Europeo.

In ultimo, ritengo utile far cenno all’attuale dibattito sull’introduzione del

“Pareggio di bilancio” nella Costituzione, con la modifica, in particolare,

dell’art.81 che costituisce una norma fondamentale per il sistema di bilancio

sul quale la Corte dei conti è chiamata a svolgere il suo ruolo di Organo di

garanzia.