Palazzo Giustizia  Roma

Palazzo Giustizia Milano

Di Stefano Ceccanti-Federalismi.it

(Professore ordinario di Diritto Pubblico comparato,

“Sapienza” Università di Roma; Senatore della Repubblica)

1. Delimitazione del compito e rinvio per l'esame dettagliato

Nelle settimane scorse Massimo Rubechi ha pubblicato un testo più che esaustivo sulla

materia (nel volume curato da S. Calzolaio e B. Malaisi "Co.re.com.: nuove funzioni e ruolo

istituzionale", Macerata, Eum, 2011). Ne riassumo qui in apertura le conclusioni principali,

per poi concentrarmi sui criteri di valutazione e sulla connessione tra le prospettive di riforma

e la possibile evoluzione della transizione.

La legge 28/2000 (sotto il Governo D'Alema) nasce dopo una serie di decreti non convertiti,

sin da quello 25/3/1995 n. 83 (sotto il Governo Dini, poco prima delle regionali 1995) e fino

al 17/5/1996, n. 266 (subito dopo le elezioni politiche che videro la vittoria della coalizione

dell'Ulivo) e si inserisce nella principale anomalia della transizione italiana, dove lo

schieramento di centrodestra finì per strutturarsi intorno al partito di Forza Italia, creata dal

dominus di Mediaset Silvio Berlusconi.

Al di là delle questioni tecniche, è quindi una legislazione di conflitto: percepita da una parte

del campo, il centrodestra, come un'aggressione illiberale da rimuovere (proposta Bergamo) o

limitare al massimo (proposta Perrotta), e dall'altra, il centrosinistra, come una legittima

difesa contro una preesistente situazione illiberale da aggiornare nel senso di estenderne

www.federalismi.it 2

l'efficacia o rispetto agli strumenti (proposte Giulietti, di Pietro e Belisario) o rispetto ai tempi

(proposta Rotundo).

Non a caso tra 2000 e 2010, su questo terreno a priori segnato da opposti princìpi non

negoziabili, Rubechi segnala solo 10 proposte originali di riforma, di cui 5 più strutturali e 5

puntuali (proposte Fabris sui referendum, Bianchi sulle quote di genere).

2. Le questioni disputate: spazi, messaggi, sondaggi

I principali nodi affrontati, secondo tale analisi, sono:

a) la ripartizione di spazi uguali durante la campagna elettorale che sovrarappresenta le forze

minori (la proposta Perrotta riduce al 10% gli spazi di diritto di tribuna per le nuove

formazioni politiche uguali e parametra il restante 90% in proporzione ai voti delle politiche

precedenti, la proposta Jannone proponeva 20 e 80% sulla base dei voti, mentre quella

Abrignani usa le percentuali di 90 e 10 ma con riferimento ai seggi non ai voti e distingue la

fase dalla convocazione dei comizi fino alla presentazione delle candidature in cui si

ammettono solo i partiti già rappresentati da quella successiva in cui scatta anche il diritto di

tribuna del 10% per i nuovi e infine quella Butti usa questa medesima distinzione in due fasi,

la prima riservata ai già rappresentati e la seconda a tutti sulla base dei voti con le due quote

di 80 e 20%);

b) il divieto assoluto di spot nazionali a pagamento e la forte limitazione di spazi gratuiti (la

proposta Perrotta ampliava significativamente tali spazi da 2 fino a 4 in un medesimo

contenitore e portando da 4 a 8 i contenitori giornalieri, quella Jannone da 2 a 3 i contenitori e

dal 25 al 30% il totale degli spazi di comunicazione ad essi dedicati, Abrignano ammette

quelli a pagamento);

c) una forte limitazione della diffusione dei sondaggi (le proposte Jannone e Butti riducono da

15 a 5 giorni prima del termine della campagna).

3. Criteri di valutazione sui nodi emersi: confermare la competizione aperta, basarsi su

un tetto complessivo di spesa, liberalizzare i sondaggi ma controllarne le caratteristiche

Volendo enucleare dei criteri di valutazione di ordine giuridico-costituzionale, senza la

pretesa di una neutralità politica forse impossibile in sé ma ancor più sospetto per chi parla,

visto il doppio ruolo rivestito di studioso ma anche di parlamentare, mi sembra che, almeno in

prima istanza, si potrebbe ragionare così, anche sulla scorta delle molteplici suggestioni di

Fulco Lanchester e della relazione svolta nel dicembre 2003 da Carlo Fusaro alla Sise ("La

www.federalismi.it 3

disciplina delle campagne elettorali nella prospettiva comparata: l'omaggio che il vizio rende

alla virtù?"):

a) Se restiamo dentro la logica che ha guidato la transizione in materia elettorale c'è un

nodo carente, la mancata soggettività delle coalizioni che invece è ben presente nelle leggi

elettorali, e che risulta invece ignota alla par condicio; più in generale sembra difficile

muoversi dalla logica dell'eguaglianza piena di chances estesa ai nuovi arrivati, ossia da

quella di una democrazia competitiva aperta, senza logiche di cartello; i possibili correttivi

sulla base dei voti precedenti tendono a restringere la competitività reale delle campagne,

precostituendo vantaggi irragionevoli, ancor più se dai voti si fa riferimento ai seggi, dato che

il carattere selettivo del sistema è finalizzato alla governabilità ma non anche in prospettiva

alla blindatura di quella specifica governabilità emersa in quella occasione e per quella

occasione. Quanto più il sistema è selettivo nella trasformazione dei voti in seggi, tanto più

deve essere inclusivo alla pari nelle fasi precedenti, in modo che nuovi arrivati possano avere

la chance di subentrare a quelli stabiliti, altrimenti la competizione è arbitrariamente ristretta

solo ai possibili mutamenti di forza tra questi ultimi, il che può essere un esito politico

ragionevole e frequente, ma non certo un obiettivo giuridico compatibile coi princìpi

costituzionali; anzi, si potrebbe ragionevolmente inserire una particolare

sottorappresentazione per le forze momentaneamente al governo che godono, per ciò stesso,

di una visibilità istituzionale anche in campagna elettorale non computata dentro i parametri

della medesima;

b) La questione fondamentale sembra essere la fissazione di ragionevoli tetti di spesa e di

controlli efficaci (nonché di connesse credibili sanzioni, superando l'articolo 66 della

Costituzione che affidando del tutto la verifica alle assemblee parlamentari stesse rende

praticamente impossibile giungere effettivamente a soluzioni come la decadenza dal mandato)

piuttosto che inseguire limiti su singoli strumenti che evolvono nel tempo; fissati i limiti

ciascun soggetto politico sceglierà il mix di strumenti che riterrà dal suo punto di vista più

opportuno ed efficace; altrimenti il legislatore è condannato a una fatica di Sisifo per

inseguire strumenti sempre nuovi e l'evoluzione dei vecchi; inoltre si dovrebbe sempre più

concepire il servizio pubblico come un insieme di vincoli e opportunità che lo Stato regolatore

pone ai vari media, indipendentemente dalla loro tipologia proprietaria e sempre meno come

il pezzo 'statale' (rectius, partitico) del sistema;

c) Sui sondaggi il problema consiste nel far rispettare scrupolosamente i parametri

quantitativi e qualitativi dei medesimi e la loro pubblicizzazione anziché inseguire limiti

temporali che sono ormai fatalmente elusi in modo talmente palese, pur sotto lo schermo

www.federalismi.it 4

prevalente di simpatiche corse clandestine di cavalli, da risultare ridicoli e che, peraltro, non

risultano più di tanto giustificabili, se l'elettore deve poter avere il massimo di informazioni,

in contraddittorio, per decidere.

Da segnalare inoltre che anche ulteriori obiettivi, a cominciare da quello delle pari opportunità

possono e debbono essere assunti, specie dopo la riforma dell'articolo 51 della Costituzione

(legge costituzionale 1/2003) nonché dell'art. 117 comma 7 (legge costituzionale (3/2001).

Segnalo ad esempio il caso pionieristico della Campania che nella nuova legge elettorale

(legge regionale n. 4 del 27 marzo 2009) ha previsto, unitamente alla ben più nota doppia

preferenza di genere e al tetto di due terzi di candidati per un genere, all' art. 10, comma 4 che

i soggetti politici debbano assicurare la presenza paritaria di candidati di entrambi i generi sia

durante i programmi di comunicazione politica che nei messaggi autogestiti dalle liste

elettorali.

4. Verso una nuova tappa della transizione

Il modo con cui era sorto il centrodestra all'inizio della transizione ha obbligato a bilanciare

l'assenza di un pluralismo esterno antitrust nell'ambito delle comunicazioni con dosi di

pluralismo interno coatto e proibizionistico.

L'annunciata uscita di scena del dominus di Mediaset può condurre a ripensare questo assetto

emergenziale, capovolgendolo di segno: più antitrust per i settori in cui si forma l'opinione,

anche nelle fasi non elettorali, e meno vincolismo dettagliato per il pluralismo della

regolamentazione in quel periodo. Più par condicio nei mercati strategici, meno par condicio

dettagliata per le campagne.

La chiusura della transizione, nel segno di una democrazia competitiva regolata, deve

prendere sul serio quanto ha scritto recentemente Sergio Fabbrini: "nel settore della

comunicazione televisiva sia le situazioni di monopolio che di duopolio, come in Italia,

violano una basilare condizione della democrazia liberale, cioè l'indipendenza del sistema

informativo dal potere politico...Le democrazie liberali abbisognano di opinioni pubbliche e

non di un'opinione pubblica. Quando si forma una sola opinione pubblica, allora la

democrazia è in pericolo" ("Addomesticare il principe, Marsilio, 2011, pp. 172-173).