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Staiano Rocchina, MC redazione
Massima
Il sistema della promozione a
scelta degli ufficiali non esclude totalmente il
sindacato giurisdizionale sui risultati della
valutazione, ma lo consente, sotto il profilo
dell'eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in
cui esso sia possibile in base al raffronto a
posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a
ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio
(documentazione caratteristica) concretamente presi in
considerazione.
1. Premessa
La presente pronuncia stabilisce
che, in sede di avanzamento degli ufficiali,
l'apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da
effettuarsi nell'ambito di un giudizio complessivo e
inscindibile) non ha specifica autonomia, potendo la
mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli
scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del
giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi
valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di
avanzamento.
L'art. 26 della L. n. 1137 del 1955
prescrive che la valutazione per l'avanzamento a scelta
degli ufficiali, debba essere effettuata sulla base dei
seguenti elementi:
a) qualità morali, di carattere e
fisiche;
b) benemerenze di guerra,
comportamento in guerra e qualità professionali
dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado
rivestito, con particolare riguardo all'esercizio del
comando o delle attribuzioni specifiche, qualora
richiesti dalla presente legge ai fini dell'avanzamento,
al servizio prestato presso reparti o in imbarco;
c) doti intellettuali e di cultura
con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami
esperimenti;
d) attitudine ad assumere incarichi
nel grado superiore, con specifico riferimento ai
settori di impiego di particolare interesse per
l'amministrazione.
L'art. 45 della legge 19 maggio
1986 n. 224, ha sancito, successivamente, che il
Ministero della difesa, stabilisca le modalità
applicative dell'art. 26 legge n. 1137 del 1955,
"prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste
a base delle valutazioni" (è seguito il d.m. n. 571 del
1993).
Il sistema della promozione a
scelta, è caratterizzato non dalla comparazione fra gli
scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per
ciascuno di essi, talché l'iscrizione nel quadro di
avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da
ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio
attribuitogli (è appena il caso di ribadire che per gli
ufficiali generali, come nel caso di specie,
l'attribuzione del punteggio è unica per tutti gli
elementi il ché diminuisce in modo sensibile le
potenzialità del già limitato sindacato esercitabile dal
giudice amministrativo).
Tale sistema non può considerarsi
in contrasto con i parametri costituzionali volti ad
assicurare l'imparzialità ed il buon andamento
dell'azione amministrativa; né può ritenersi che la
norma abbia inteso sottrarre al sindacato
giurisdizionale i procedimenti relativi ai giudizi di
avanzamento degli ufficiali, esercitabile nei limiti in
cui questo sia reso possibile dal tipo di disciplina
sostanziale che li governa. Detta disciplina, pur
dovendo essere il giudizio espresso in assoluto e non
comparativamente, non esclude totalmente il sindacato
giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo
consente, sotto il profilo dell'eccesso di potere in
senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in
base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi
attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di
giudizio (documentazione caratteristica) concretamente
presi in considerazione (1).
In sede di avanzamento degli
ufficiali (specie per i gradi più elevati), il giudizio
operato dalla commissione superiore è la risultanza di
una valutazione complessiva, nella quale assumono
indivisibile rilievo gli elementi personali e di
servizio emersi nei confronti dell'ufficiale, cosicché
non è possibile scindere i singoli elementi per poi
assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia
sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo;
pertanto la conclusiva valutazione con la quale
l'amministrazione ha dato peso e significato alla
complessiva personalità e attività dell'interessato
costituisce apprezzamento di merito non sindacabile in
sede giurisdizionale.
La sezione osserva che
l'apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da
effettuarsi nell'ambito di un giudizio complessivo e
inscindibile), non ha specifica autonomia, potendo la
mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli
scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del
giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi
valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di
avanzamento.
2. Competenza giurisdizionale e
ricorso al giudice amministrativo
Dalle premesse teoriche sopra
illustrate, discendono precise limitazioni al sindacato
giurisdizionale esercitabile dal giudice amministrativo.
Come ribadito dalle Sezioni Unite
della Corte di Cassazione, si deve negare al giudice
amministrativo il potere di entrare nel merito delle
valutazioni della commissione di avanzamento per gli
ufficiali delle forze armate, dovendo il giudizio essere
limitato ad una generale verifica della logicità e
razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio; di
talché è escluso ogni sindacato di merito sui giudizi di
avanzamento degli ufficiali che sono soggetti al
sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti
segnati dall'esigenza di rispettare la sottile, ma non
di meno precisa linea che divide il giudizio di
legittimità dalla valutazione squisitamente
discrezionale demandata istituzionalmente alla
commissione superiore di avanzamento (2).
Con specifico riferimento ai
giudizi espressi dalle commissioni superiori di
avanzamento, sulla scorta dei propri specifici
precedenti, la sezione osserva che è assai ampia la
discrezionalità attribuita alla Commissione superiore,
la quale è chiamata ad esprimersi su candidati che di
solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di
carriera, e le cui qualità sono definibili solo
attraverso sfumate analisi di merito implicanti la
ponderazione non aritmetica delle complessive qualità
degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un
apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di
astrazione e di sintesi, non condizionato dalla
meccanica valutazione delle singole risultanze
documentali.
Rimane escluso, quindi, che il
giudice possa procedere all'esame comparativo degli
ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini
di avanzamento, o verificare la congruità del punteggio
attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica
attribuita alla commissione è sindacabile solo in
presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o
irragionevoli, così da comportare un vizio della
funzione.
Sono, pertanto, apprezzabili solo
quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il
vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di
potere per la manifesta irrazionalità da cui traspare il
cattivo esercizio del potere amministrativo, "....si da
far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari
errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al
raggiungimento di finalità estranee a quella della
scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado
superiore da conferire "(3).
Si badi, infine, che l'incoerenza
della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i
precedenti di carriera e la violazione delle regole di
tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono
emergere dall'esame della documentazione con assoluta
immediatezza.
Deve infatti ribadirsi:
a) che il giudice amministrativo
non può sostituirsi alla commissione di avanzamento
nella valutazione della qualità dei singoli elementi
presi in considerazione dall'art. 26 cit.;
b) che i titoli vantati da ciascun
candidato, stante l'unicità del punto di merito per per
le quattro categorie, sono perfettamente bilanciabili
fra loro e conducono ad un giudizio inscindibile.
3. Avanzamento degli ufficiali e
commissione superiore
In ordine all'identità dei giudizi
espressi dai singoli membri della commissione la sezione
non intende deflettere dai propri specifici e numerosi
precedenti (4).
L'art. 25 della L. l. n. 1155 del
1955 prevede che la commissione, dopo essersi
pronunciata sull'idoneità all'avanzamento del singolo
ufficiale all'avanzamento a scelta, attribuisce a quelli
dichiarati idonei un punto di merito sulla base del
quale, successivamente, redige la relativa graduatoria.
Emerge che l'attribuzione del punto
di merito, in cifra numerica, è frutto della valutazione
collegiale della commissione.
L'art. 26 della legge citata
prescrive che la valutazione per l'avanzamento a scelta
degli ufficiali fino al grado di colonnello, debba
essere effettuata sulla base degli elementi descritti
dalla norma alle lettere a), b), c) e d).
Ogni componente assegna un
punteggio da uno a trenta in relazione a ciascuno degli
elementi di valutazione (considerati globalmente per la
valutazione al grado di generale di divisione), di cui
alle lettere precedenti, la somma dei punti assegnati è
divisa per il numero dei votanti, calcolandosi così il
quoziente al centesimo, che costituisce il punto di
merito attribuito in concreto.
Tale disposizione sta semplicemente
a significare che i componenti della commissione e la
commissione nel suo complesso devono valutare gli
elementi indicati alle lett. a), b), c) e d).
L'art. 45 della legge 19 maggio
1986 n. 224, ha stabilito, successivamente, che il
ministero della Difesa, stabilisca le modalità
applicative dell'art. 26 legge n. 1137 del 1955, "
prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste a
base delle valutazioni ".
Ai sensi dell'art. 13, comma 4, del
regolamento approvato con d.m. 2 novembre 1993, n. 571,
in attuazione del su menzionato art. 45, la votazione
per ciascun ufficiale - che culmina nell'attribuzione
collegiale del punto di merito - è preceduta da un
approfondito esame collegiale delle sue qualità e
capacità, anche a seguito di relazione svolta da uno o
più membri nominati dal Presidente.
Anche la norma regolamentare non fa
che ribadire che il punto di merito è assegnato
collegialmente e che nelle schede di valutazione redatte
dai singoli componenti è indispensabile che vi sia il
giudizio in lettere ma è indifferente che vi sia
l'attribuzione del punteggio numerico.
Sotto tale angolazione la
giurisprudenza (5) ha osservato che la consonanza delle
valutazioni - refluite nelle schede di valutazione
riferibili a ciascun componente della commissione -
espresse in dichiarazioni simili o uguali per tutti gli
esaminati non è di per sé indice di eccesso di potere,
quanto piuttosto di approfondito esame collegiale, non
essendo tecnicamente possibile che a valutazioni
numeriche differenziate da ridotti margini di punteggio
(espressi in decimi o talora in centesimi), possa
corrispondere una analoga, capillare differenziazione
nella parte descrittiva dei giudizi, fatto salvo il caso
in cui il privato non provi rigorosamente la rinuncia di
uno dei componenti della commissione ad emettere
giudizio autonomo rispetto a quelli formulati dagli
altri membri.
E' da ritenersi escluso, in
considerazione del carattere di assoluta specialità del
procedimento disegnato dall'art. 26 legge citata, che la
commissione debba procedere alla preventiva puntuale
predeterminazione dei criteri di valutazione degli
elementi di giudizio elencati nell'art. 26 cit.; non
potendosi ritenere che tale obbligo scaturisca dall'art.
45 della legge n. 224 del 1986, che impone unicamente di
evidenziare le motivazioni poste a base delle
valutazioni.
Rocchina Staiano
Docente all’Univ. Teramo; Docente
formatore accreditato presso il Ministero di Giustizia e
Conciliatore alla Consob con delibera del 30 novembre
2010
Avvocato, Componente, dal 1 °
novembre 2009 ad oggi, della Commissione Informale per
l’implementamento del Fondo per l’Occupazione Giovanile
e Titolare di incarico a supporto tecnico per conto del
Dipartimento della Gioventù.
__________
(1) Cfr. Corte Cost. 7 aprile 1988,
n. 409; Cons. St., sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7610;
Cons. Stato, 7 dicembre 2004, n. 8207.
(2) Cfr. Cass. civ., sez. un., 8
gennaio 1997, n. 91; Cons. St., sez. IV, 18 dicembre
2006, n. 7610; Cons. stato, sez. IV, 7 dicembre 2004, n.
8207.
(3) In termini Cons. St., sez. IV,
18 dicembre 2006, n. 7610; 7 dicembre 2004, n. 8207.
(4) Cfr. ex plurimis, Cons. St.,
sez. IV, 3 febbraio 2006, n. 485; Cons.
St., sez. IV, 16 dicembre 2005, n. 7149 relativa ad
avanzamento di ufficiale della G.d.f.
(5) Cons. St.,
sez. IV, n. 485 del 2006. |
