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Con l’approvazione del Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, il legislatore ha inteso dare un chiaro segnale in merito alla necessità di ridefinizione di una materia tanto recente quanto complessa e variegata.

L’intera disciplina del diritto del turismo, infatti, solo da pochi anni è divenuta oggetto di studio sistematico da parte degli operatori del diritto, i più attenti dei quali hanno saputo scorgere, nel mare magnum della materia, gli istituti più controversi da approfondire e i settori maggiormente coinvolti dal mercato, che meritano una regolamentazione ad hoc.

La peculiare conformazione del diritto del turismo, che può essere considerato alla stregua di un crocevia tra diritto privato, pubblico e diritto della navigazione, non deve essere sfuggita al legislatore, che ne ha progressivamente delineato le ulteriori implicazioni anche nella già rinnovata materia della tutela degli consumatore, anche se sotto l’evidente incentivo comunitario.

L’ultimo e più importante intervento in questa disciplina è rappresentato dall’approvazione, da parte del Consiglio dei Ministri lo scorso 5 maggio, di un decreto legislativo di riordino del settore turistico, ribattezzato “Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo”.

Tale provvedimento, ad una prima superficiale interpretazione, può assumere le fattezze di una sorta di normativa di riordino di una disciplina così vasta, ma in realtà si tratta di una riorganizzazione della materia, la quale, come viene evidenziato in uno dei comunicati ufficiali del Ministro del Turismo successivi all’emanazione della norma, si propone come “una vera e propria riforma del settore, con l’obiettivo di tutelare il turista, aiutare le imprese, stimolare la riqualificazione dell’offerta turistica nell’ottica di una maggiore competitività del sistema Italia nel suo complesso”.

Da ciò si evincono le principali ragioni sottese alla normativa de qua, volte, in primis, a tutelare una figura molto particolare di utente finale di servizi, il turista, nell’ambito di una disciplina la cui regolamentazione, fino a pochissimo tempo fa, era affidata alle Regioni, in regime di competenza residuale (ved. art. 117, IV comma Cost.: “..spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”).

E’ per ragioni di opportunità, quindi, che il legislatore ha deciso di rafforzare la tutela dei diritti del turista, in ragione della sempre crescente importanza economica del turismo su scala nazionale.

Il settore turistico, quindi, non rappresenta più una categoria che lo Stato non ha interesse a regolare nei suoi aspetti fondamentali, ma, anzi, una disciplina che, in considerazione della dimensione degli interessi in gioco che non esiteremmo a definire ultraregionali, necessita di una regolamentazione non più solo di principio, ma anche e soprattutto di dettaglio.

Inoltre, è appena il caso di osservare che il turismo in sé considerato, in un momento di grave recessione economica come quello attuale, costituisce un nuovo carburante per il motore economico italiano, da qui la tendenza, sottolineata nel comunicato del Ministero sopra citato, allo stimolo dell’offerta turistica, poco redditizia (soprattutto se paragonata a quella di altri Paesi come Francia e Spagna) nell’attuale momento storico, nell’ottica di un rilancio della competitività del sistema economico italiano considerato nel suo complesso.

Il decreto legislativo si compone di quattro articoli e due allegati. I primi due articoli approvano l'allegato 1 recante il Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, e l’attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio.

L’art. 3 elenca le norme abrogate e l’art. 4 stabilisce che le disposizioni del decreto sono attuate nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili e comunque senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Nel titolo I trovano collocazione i dettami che informano il Codice del Turismo, fra i quali spicca il principio fondamentale, ispirato all’art. 30 della Convenzione dell’ONU del 13 dicembre 2006 sui diritti delle persone con disabilità, teso a garantire alle persone portatrici di disabilità temporanea o permanente “il diritto di fruire dell’offerta turistica in modo completo e in autonomia, ricevendo servizi al medesimo livello di qualità degli altri fruitori senza aggravi del prezzo”.

Di conseguenza, costituisce un grave atto discriminatorio impedire alle persone con disabilità motorie, sensoriali e intellettive, di fruire, in modo completo ed in autonomia, dell’offerta turistica, esclusivamente per motivi comunque connessi o riferibili alla loro disabilità.

In tal modo il legislatore si mostra particolarmente sensibile al problema della fruizione dei servizi da parte dei soggetti diversamente abili, nella prospettiva di un’opera di abbattimento delle barriere architettoniche su scala nazionale, che, partendo da associazioni di categoria, comitati e “corporate”, ha finito per coinvolgere, a buon diritto, anche il settore del turismo.

Da un punto di vista più specificamente civilistico, non si può negare che il diritto del turismo è balzato agli onori della cronaca anche per la recente pronuncia della Suprema Corte in tema di “danno da vacanza rovinata” (cfr. sent. N. 5189/2010, Cass. III sez. civ.), che ha senza dubbio rivoluzionato il sistema risarcitorio in materia.

Tuttavia, e nonostante le indicazioni dei Giudici di Piazza Cavour, fino ad oggi l’unica tipologia di danno riconosciuto ad un soggetto leso dall’inesatta esecuzione delle prestazioni previste dal contratto di vendita di un “pacchetto” turistico, era il danno materiale, mancando una specifica disposizione che tutelasse il danneggiato anche per quanto riguarda il danno c.d. morale.

Sul punto, il Codice del Turismo ha il merito di aver allargato la portata del danno anche ad una sfera più intima del soggetto colpito dall’inadempimento contrattuale dell’operatore turistico, prevedendo, oltre al risarcimento del già menzionato danno materiale, anche il ristoro del danno morale, commisurato al tempo di vacanza inutilmente trascorso ed all’irripetibilità dell’occasione perduta.

In virtù di tale innovazione, nello stabilire, caso per caso, l’entità di quest’ultima tipologia di danno, il giudice dovrà tenere conto, anzitutto, di un elemento soggettivo, ossia di quella particolare motivazione che ha spinto il soggetto a rivolgersi all’operatore turistico per l’organizzazione del viaggio.

Difatti, in un periodo come quello attuale, caratterizzato da una profonda crisi economica e da una marcata staticità del mondo del lavoro, è evidente la tendenza del legislatore a valorizzare in misura sempre crescente quei momenti di svago ed evasione che trovano nella vacanza organizzata da professionisti del settore una delle loro più alte espressioni.

Da qui alla tutela del momento ricreativo come essenziale per il benessere fisico e mentale di una persona il passo è breve, così come la presenza di norme di questo genere nel panorama legislativo italiano da qui in avanti.

Rimanendo in tema di risarcimento del danno provocato da inadempimento contrattuale del tour operator, ma spostandoci sul terreno, sovente nebuloso e incerto, delle contrattazioni on line, non si può rimanere indifferenti di fronte alla completa equiparazione, introdotta dal nuovo codice del turismo, tra le agenzie di tipo tradizionale e quelle che offrono i loro servizi su internet.

Non poche le segnalazioni di episodi di truffa, perpetrate da operatori di viaggio telematici sprovvisti delle necessarie autorizzazioni per la vendita di pacchetti vacanze: il turista danneggiato non ha, allo stato attuale della normativa di settore, la possibilità di ottenere un congruo e veloce ristoro da un unico soggetto responsabile.

Il nuovo Codice del Turismo introduce la possibilità di rivalersi direttamente sull’agenzia di viaggi on line, che diventa così l’unico responsabile per le ipotesi di risarcimento danni da non corrispondenza fra i servizi promessi e quelli effettivamente resi al cliente da parte dell’operatore di viaggio.

Ancora, in caso di insolvenza dell’operatore turistico, o nell’ipotesi di rientro forzato da Paesi extracomunitari, se nell’attuale sistema non sono previste coperture assicurative adeguate ad assistere il turista in caso di imprevisti ed emergenze, o, come già evidenziato, nell’eventualità di inadempienze dell’organizzatore di viaggio, con l’entrata in vigore del Codice del Turismo, il turista, fino ad oggi assistito esclusivamente dal Fondo Nazionale di Garanzia, potrà essere assistito anche da polizze assicurative che, per i viaggi all’estero, gli garantiscano il rientro immediato a causa di emergenze imputabili (o meno) al comportamento dell’organizzatore o dell’intermediario, e che assicurino anche un’assistenza di tipo economico per far fronte alle eventualità più disagevoli.

Tali polizze assicurative valgono anche a garantire il totale rimborso del prezzo versato per l’acquisto del pacchetto turistico, nei casi, tutt’altro che infrequenti, di insolvenza o fallimento dell’intermediario o dell’organizzatore.

Tale norma, che affianca al turista, oltre al tradizionale Fondo di garanzia, una tutela di tipo assicurativo, offre un valido sostegno anche e soprattutto nell’ambito di viaggi sostenuti in zone relativamente disagiate o comunque lontane della residenza del contraente, il quale, a fronte di un casuale imprevisto o contrattempo di qualunque genere, potrà tutelarsi con un’assicurazione contro i rischi connessi all’organizzazione di una tale spedizione turistica, volta alla predisposizione dei più importanti servizi di emergenza, unitamente al ristoro delle spese di sussistenza, oltre a quelle sostenute per il pagamento del viaggio.

In tal modo, al momento della firma del contratto di viaggio, il turista è messo preventivamente al corrente non solo della possibilità di stipulare dei contratti che lo tutelino da possibili disservizi, come il contratto di assicurazione, ma anche dei rischi effettivi che l’organizzatore si assume in relazione al viaggio organizzato.

Da un punto di vista strettamente economico, su cui torneremo, il nuovo testo ha, inoltre, il pregio di stimolare una sana e disciplinata concorrenza fra operatori turistici, nella misura in cui costoro siano in grado di offrire al cliente un prodotto più sicuro, in quanto garantito da un’adeguata polizza assicurativa, che renda indenne il turista dal verificarsi di eventi imprevedibili.

Al centro delle nuove disposizioni in materia risarcitoria, vi è una nuova concezione del turista, inteso in accezione più moderna come un consumatore di tipo speciale, un soggetto, cioè, non attrezzato dal punto di vista delle attitudini pratiche a risolvere i problemi che si pongono durante la vacanza in un luogo distante dalla sua dimora abituale.

In un simile contesto, può accadere che il turista, trovatosi vittima di un disservizio di cui l’operatore turistico è l’unico (o principale) responsabile, sia generalmente incline a subire tale mancanza, pur di non perdere il breve tempo a sua disposizione per godersi la propria vacanza.

In questa prospettiva, il nuovo Codice introduce il concetto di “turismo per motivazione”, esortando gli operatori del diritto a tenere conto, nella valutazione del danno, delle specifiche esigenze ricreative e di svago che il viaggio mira a soddisfare e che un eventuale inadempimento contrattuale può frustrare.

Accanto a queste previsioni, afferenti più specificatamente al diritto sostanziale, il nuovo Codice del Turismo si appresta a introdurre ulteriori novità in ambito economico-finanziario, volte a dare una nuova qualificazione alle imprese turistiche da un punto di vista amministrativo e tributario ed a rilanciare l’intero settore turistico imprenditoriale per ciò che concerne la competitività sul mercato internazionale.

Un primo, obbligatorio, passo per il rilancio del settore turistico consiste nella previsione di agevolazioni, incentivi e benefici di qualsiasi genere, già previsti dalle norme vigenti per l’industria, laddove, allo stato attuale, le imprese turistiche sono escluse da ogni tipologia di sovvenzione.

Accanto a tale previsione, già di per sé estremamente innovativa in materia, il legislatore ha promosso l’allargamento del concetto di impresa turistica, ricomprendendo in questa definizione tutte quelle imprese “volte a produrre, commercializzare, intermediare, gestire prodotti, servizi, infrastrutture ed esercizi per soddisfare le esigenze del turista, quali le imprese di ristorazione, e tutti i pubblici esercizi, gli stabilimenti balneari, i parchi divertimento, le imprese di intrattenimento di ballo e di spettacolo, le imprese di organizzazione di eventi e congressi e le imprese turistiche nautiche”.

Tale ultima disposizione, nata a margine della precedente, diventa una norma cardinale dell’intero Codice del Turismo, vuoi per il fatto di ampliare notevolmente il computo delle imprese turistiche, vuoi per aver fatto rientrare, in un’unica previsione, un’ampia tipologia di imprese nella categoria di esercizi privati inclusi nel novero degli enti soggetti ad incentivi economici.

Da ultimo, vengono semplificate le procedure per l’avviamento (o per il trasferimento) di un’attività turistico ricettiva, essendo ora sufficiente la c.d. Segnalazione Certificata di Inizio Attività (S.C.I.A.), con l’applicazione delle disposizioni relative allo sportello unico.

L’approvazione del nuovo Codice del Turismo chiarisce il lodevole intento del legislatore di mettersi al passo coi tempi socio-economici. Anche il settore turistico, infatti, come tutti gli altri ambiti dell’imprenditoria, sta seguendo, da ormai diversi anni, una certa tendenza alla specializzazione ed al massiccio uso delle tecnologie informatiche per promuovere le proprie attività sul mercato.

Un mercato che non è più quello locale, nell’ambito del quale la piccola agenzia di viaggio del quartiere rappresentava il terminale più importante per chi voleva cercare una vacanza adatta alla sue esigenze, fra le limitate opzioni che l’operatore turistico era in grado di offrirgli.

Oggi il significato e la portata dell’offerta turistica si è notevolmente diversificata, fino a prevedere tutta una serie di proposte che fino a pochi anni fa sembravano irrealizzabili nella loro particolarità.

Non esiste più solamente il turismo di mare e montagna, ma tanti altri settori che lottano per accaparrarsi quella piccola fetta di mercato indispensabile per la loro sopravvivenza (turismo religioso, turismo della natura e faunistico, turismo della musica, pesca turismo, turismo dell’enogastronomia, turismo termale e del benessere, turismo congressuale, turismo del made in Italy e della relativa attività industriale ed artigianale, etc.).

In tale contesto, il legislatore ha avuto il merito di aver concentrato la sua attenzione anche su questi cosiddetti sottosettori del panorama imprenditoriale del turismo, con la previsione di adeguati incentivi per il loro sviluppo, nell’ottica di una maggiore valorizzazione del fenomeno, e, soprattutto, nella prospettiva di un autonomo avviamento dopo un breve periodo di assestamento.

In tale ambito, un ruolo fondamentale se non trainante per l’economia del Paese è rappresentato dal turismo c.d. culturale, in evidente crisi dopo anni di staticità e mancata innovazione nella realizzazione di opere infrastrutturali e adeguati programmi di rilancio del settore.

Di minore interesse giuridico, ma di sicuro pregio da un punto di vista prettamente economico e commerciale, vi è, infine, la previsione di un Comitato Permanente di Promozione del Turismo in Italia, partecipato da enti pubblici e privati, come Ministero del Turismo, Regioni, enti locali ed imprese.

Fra i compiti del Comitato, vi è la promozione dell’identificazione omogenea delle strutture pubbliche dedicate a garantire i servizi del turista, il sostegno e l’assistenza alle imprese che concorrono a riqualificare l’offerta turistica nazionale, il raccordo e la cooperazione fra regioni, province e comuni e le istituzioni di governo.

Quest’ultimo principio rappresenta la vera novità della nuova normativa, che si propone, in primis, di adeguare fra loro competenze e attività pratiche degli enti coinvolti, superando di slancio i principi informatori della precedente disciplina, che avevano l’effetto di delegare agli enti locali le più importanti competenze in materia turistica, lasciando ai margini la regolamentazione statale di dettaglio.

Il nuovo testo, da un lato, tende ad “accentrare” le competenze fondamentali in materia del turismo, che vengono così riportate ad un ambito statale, dall’altro estremo si propone, invece, di regolare in maniera più specifica il mondo delle imprese turistiche, conferendo diritto di cittadinanza nel panorama economico e civilistico italiano anche a figure come la agenzie di viaggi on line, che rappresentano, ad oggi, l’espressione più tipica di un’industria in evoluzione.